Situation légale des drones aériens des forces de l’ordre

Franck Richard est Avocat au Barreau de Paris, Membre du Conseil pour les Drones Civils (CDC), Contributeur au GICAT et Président de l’APADAT.

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Situation légale des drones aériens des forces de l’ordre (antérieurement puis postérieurement à la Loi n° 2022-52 du 24/01/2022)

1 - L’Arrêté du 17 décembre 2015 relatif à l'utilisation de l'espace aérien par les aéronefs qui circulent sans personne à bord - NOR: DEVA1528469A
Version consolidée au 13 avril 2017 - Article 10 – Modifié par Arrêté du 30 mars 2017 - art. 1

Tout était, parfaitement, prévu pour légaliser les drones de surveillance :

1° Les aéronefs qui circulent sans personne à bord appartenant à l'État, affrétés ou loués par lui et utilisés dans le cadre de missions de secours, de sauvetage, de douane, de police ou de sécurité civile peuvent évoluer en dérogation aux dispositions du présent arrêté lorsque les circonstances de la mission et les exigences de l'ordre et de la sécurité publics le justifient.

2° Les aéronefs qui circulent sans personne à bord utilisés dans le cadre de missions de secours, de sauvetage et de sécurité civile, dirigées par le préfet territorialement compétent peuvent évoluer en dérogation aux dispositions du présent arrêté lorsque les circonstances de la mission le justifient.

3° Lorsque les évolutions prévues aux 1° et 2° ci-dessus s'effectuent à une hauteur supérieure à 150 mètres au-dessus de la surface ou à 50 mètres au-dessus d'un obstacle artificiel de plus de 100 mètres de hauteur, des mesures particulières sont mises en œuvre pour assurer leur compatibilité avec la circulation des autres aéronefs.

4° Des dérogations à l'interdiction d'évoluer de nuit dans le cadre d'activités particulières ou d'expérimentations ou aux exigences relatives aux hauteurs maximales d'évolution visées au 1° de l'article 8 et au 1° de l'article 9 peuvent être accordées par le préfet territorialement compétent, après avis du service de l'aviation civile et du service de la défense territorialement compétents, le cas échéant sous réserve de la mise en œuvre de mesures particulières permettant d'assurer la compatibilité de la circulation de l'aéronef circulant sans personne à bord avec tous les autres aéronefs.

5° Les mesures particulières mentionnées au paragraphe précédent sont mises en œuvres pour toute dérogation aux hauteurs maximales d'évolution permettant des évolutions à une hauteur supérieure à 150 mètres.  

Modifié par Arrêté du 30 mars 2017 - art. 1

"Dispositions générales.

1° Les aéronefs qui circulent sans personne à bord évoluent dans l'espace aérien dans le cadre d'activités d'aéromodélisme, d'activités particulières ou d'expérimentations.

2° Les aéronefs qui circulent sans personne à bord sont exploités de manière à ce qu'il n'en résulte pas un risque de dommage aux autres aéronefs .(…)"

2 - La période de contestation

Elle découle directement de la période de contraintes sécuritaires et sanitaires de masse liée à la Covid 19 qui a nécessité de s’assurer que les confinements, distanciations sociales et ports de masques étaient parfaitement respectés de sorte que, "par décision du Préfet de Police du 18 mars 2020", un système de contrôle dit, également, "de masse", a été mis en œuvre à Paris par le biais de moyens modernes, légers et, surtout, aériens. 

Ces moyens ont, ainsi, directement fait appel aux "drones de surveillance".

Mais ils se sont heurtés au sacro-saint principe du "droit au respect de la vie privée", ce qui a donné lieu à des recours d’associations et une décision du Conseil d’État du 18 mai 2020 venue annuler la décision préfectorale du 18 mars 2020.

Quand bien même le Conseil d’État a été amené à dire et juger que, dès lors que l’usage du dispositif de surveillance par drone avait été prévu et effectué dans le respect des dispositions de la fiche DOPC du 14 mai 2020, il n’en demeurait pas moins une atteinte grave et caractérisée du sacro saint principe découlant des violations des dispositions conjuguées de la directive Police-Justice du 27 avril 2016 (pour risque de collecte de données identifiantes et de traitement d’images à caractère personnel) et de la Loi informatique et liberté du 6 janvier 1978 (pour absence d’autorisation du traitement de données et d’images).

Cela a donné lieu à la proposition de Loi n° 3452 sur la Sécurité globale.

Il s’est agit de la Proposition de Loi n° 3452 du 20/10/2020 de Monsieur Jean-Michel Fauvergue relative à la "Sécurité globale" (Sur fond de "sécurité globale" : officialisation et réglementation de l’utilisation des drones avec possibilité de captations d’images).

Elle trouve son origine première dans le programme présidentiel de 2017 de Monsieur Emmanuel Macron qui a fait de la sécurité une priorité de son mandat. Plus précisément, face à un constat grandissant d’insécurité, d’incivilités, de violences aux personnes, de trafics de stupéfiants et, dans un second temps, de menaces terroristes et, depuis la Covid 19, de non-respect de mesures d’urgences, il a été décidé d’intégrer plus directement l’ensemble des acteurs de la sécurité et de la sûreté autour d’un "continuum de sécurité".

Cette proposition de loi a constitué une avancée claire et importante en faveur de l’utilisation des drones pour sauvegarde de la "sécurité globale".

Pour autant, elle n’a pas tenu compte de la position du Conseil d'État sur l’interdiction de captation et de conservation d’images par drones.

Au contraire, elle a consacré le principe total de captations d’images avec possibilité d’enregistrement, de transmission mais, également, de conservation, durant minimum 30 jours, ce qui est très élargi et n’a pas manqué pas de susciter débats et de donner lieu à pas moins de 450 amendements dont 39 portent sur l’article 22 relatif aux drones.

3 - Le rappel à l’ordre de la CNIL du 14/01/2021

L’État ayant continué d’utiliser ses drones, la CNIL a opéré des contrôles bien que n’ayant aucun pouvoir de sanction vis-à-vis de l’État afin de protéger les intérêts des citoyens sur les dérives constitutionnelles.

Cela l’a amenée à sommer l’État "de cesser, sans délai, de procéder aux mesures de surveillance par drone, du respect, à Paris, des règles de sécurité sanitaire applicables à la période de déconfinement". 

4 – La modification de la proposition de loi par le Sénat

Après discussions, notamment, sur la dénomination de la proposition de loi mais, également, de l’article 22, en séance du 17 mars 2021, le Sénat s’est efforcé de tenter de redresser la barre en modifiant, en première lecture, le 18 mars de la même année, la proposition de Loi au niveau de sa dénomination en la faisant passer de "Proposition de Loi relative à la sécurité globale" à "Proposition de Loi pour un nouveau pacte de sécurité respectueux des libertés". En votant ce titre, il est flagrant que le Sénat a entendu souligner la nécessité du respect du sacro-saint principe du "droit au respect de la vie privée" que le Conseil d’État avait mis en évidence dans sa décision du 18 mai 2020.

Et, à l’occasion de sa session du 7 avril 2021, en n° 91, le Sénat a, de nouveau, modifié le titre de la proposition de Loi pour le faire passer de "Proposition de Loi pour un nouveau pacte de sécurité respectueux des libertés" à "Proposition pour une sécurité globale préservant les libertés". 

Ce titre, outre la proposition de Loi en tant que telle, et l’article 22 modifié en son article 4 (les mots "autorités publiques mentionnées" ayant été remplacés par les mots "services mentionnés") ont été adoptés dans les conditions prévues à l’article 45 (alinéas 2 et 3) de la Constitution.

Le 15 avril 2021, la proposition de loi a alors été définitivement adoptée par le Parlement, par 75 voix contre 33 mais, le 20 avril 2021, le Premier Ministre ainsi que la gauche parlementaire (pas moins de 87 députés), outre 90 sénateurs, n’ont pas manqué de déposer des recours devant le Conseil constitutionnel.

Le 20 mai 2021, selon décision 2021-817 DC, le Conseil constitutionnel s’est positionné sur une "non-conformité partielle" de la loi, sur plusieurs de ses articles dont sur l’essentiel de l’article 22 (devenu 47), estimant que le législateur ne l’avait pas assorti des "garanties particulières de nature à sauvegarder le droit au respect de la vie privée".

Malgré tout, le 26 mai 2021, le Président de la République a promulgué la Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés dans sa version comportant, pourtant, à TROIS (3) reprises, la mention : [Dispositions déclarées non conformes à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 2021-817 DC du 20 mai 2021.]. 

5 – La publication du 25/01/2022, au Journal Officiel, de la Loi n° 2022-52 du 24/01/2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure – dite "RPSI"

Mais qu’à t’on fait de la Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 ?

Elle est tombée dans les oubliettes au profit de la loi ci-dessus qui a vocation à renforcer, notamment, les moyens d’investigation mis à disposition des forces de l’ordre, parmi lesquels s’inscrivent les aéronefs sans personnes à bord, afin de veiller à la sécurité intérieure.

5.1. - Son historique

19/07/2021 : projet de Loi présenté au Conseil des ministres par Gérald Darmanin, alors ministre de l’intérieur et Éric Dupond-Moretti, ministre de la justice, adopté en première lecture avec modifications par l’Assemblée Nationale le 23/09/2021, puis le Sénat le 19/10/2021.

13/12/2021 : adoption du projet de loi par l’Assemblée Nationale tel qu’élaboré par la Commission mixte paritaire le 18/11/2021.

16/12/2021 : adoption définitive du texte par le Sénat.

5.2. - Les recours (chronologie)

21 et 23/12/2021 : saisine du Conseil Constitutionnel de deux recours par plus de 60 députés et plus de 60 sénateurs.

20/01/2022 : décision de censure du Conseil Constitutionnel n° 2021-834 DC, notamment, de l’article 15 concernant l’usage de caméras et des drones par les forces de l’ordre. Sur l'usage des drones pour des opérations de police administrative, le juge constitutionnel a censuré la disposition qui autorisait les forces de l'ordre en cas d'urgence à recourir pendant quatre heures aux drones sans autorisation préalable du préfet. Il a, de plus, émis plusieurs réserves d'interprétation sur ce cadre : en particulier, le préfet, avant de donner son autorisation, devra s'assurer que le service ne peut employer d'autres moyens moins intrusifs que les drones. La disposition qui autorisait à titre expérimental, pendant cinq ans, la police municipale à recourir aux drones (pour la sécurisation des manifestations sportives ou culturelles...) a aussi été censurée.

5.3. – Les motivations des censures

Recours portant sur 4 articles de la Loi relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure dont, celui concernant les aéronefs sans personnes à bord, à savoir l’article 15.

Article 15 qui, rappelons-le, permet le recours à des traitements d'images issues de caméras installées sur des aéronefs, y compris sans personne à bord, dans le cadre d'opérations de police administrative.

Or, le Conseil constitutionnel rappelle que, pour répondre aux objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions, le législateur peut autoriser la captation, l'enregistrement et la transmission d'images par des aéronefs circulant sans personne à bord aux fins de recherche, de constatation ou de poursuite des infractions pénales ou aux fins de maintien de l'ordre et de la sécurité publics. 

Toutefois, eu égard à leur mobilité et à la hauteur à laquelle ils peuvent évoluer, ces appareils sont susceptibles de capter, en tout lieu et sans que leur présence soit détectée, des images d'un nombre très important de personnes et de suivre leurs déplacements dans un vaste périmètre, de sorte que la mise en œuvre de tels systèmes de surveillance doit être assortie de garanties particulières de nature à sauvegarder le droit au respect de la vie privée.

Or, en l’état des dispositions de l’article 15, il a été considéré que cela portait atteinte au droit au respect de la vie privée en ce que la captation et transmission d’images par aéronefs sans personnes à bord était susceptible de concerner un nombre très important de personnes, y compris en suivant leur déplacement, dans de nombreux lieux et, le cas échéant, sans qu'elles en soient informées.

Cela même bien que le Conseil Constitutionnel ait, expressément, constaté que :

• d’une part, le législateur a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public ;
• d'autre part, le fait que les services de police nationale et de gendarmerie nationale ainsi que les militaires déployés sur le territoire national ne pouvent être autorisés à faire usage de ces dispositifs qu'aux fins d'assurer la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques de commission de certaines infractions, la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords immédiats particulièrement exposés à des risques d'intrusion ou de dégradation, la sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans des lieux ouverts au public lorsque ces rassemblements sont susceptibles d'entraîner des troubles graves à l'ordre public, la prévention d'actes de terrorisme, la régulation des flux de transport aux seules fins du maintien de l'ordre et de la sécurité publics, la surveillance des frontières et le secours aux personnes ;
• également, les agents des douanes ne pouvaient être autorisés à recourir à de tels dispositifs qu'afin de prévenir les mouvements transfrontaliers de marchandises prohibées ;
• enfin, le recours à ces dispositifs ne pouvait être autorisé par le préfet que s'il est proportionné au regard de la finalité poursuivie, ladite finalité devait être précisée et justifiée par les services compétents en expliquant la nécessité de recourir aux dispositifs aéroportés et surtout, de s’assurer du fait que le service ne pouvait employer d’autres moyens moins intrusifs lesquels seraient susceptibles d’entraîner des menaces graves pour l’intégrité physique des agents.

À défaut, il y aurait violation du droit au respect de la vie privée.

De telles interprétations et contraintes mettent immanquablement du beurre dans les épinards des avocats.

D’ajouter que, le recours au renouvellement de telles autorisations par aéronefs non habités devait établir qu’il demeurait le seul moyen d’atteindre la finalité poursuivie. 

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Le Conseil Constitutionnel censure, aussi, d’autres dispositions de l’article 15 en ce qu’il juge qu’elles n'assurent pas une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées.

Rappelons, ainsi, que les dispositions contestées prévoyaient que, en cas d'urgence résultant d'"une exposition particulière et imprévisible à un risque d'atteinte caractérisée aux personnes ou aux biens", ces mêmes services pouvaient recourir immédiatement à ces dispositifs aéroportés, pour une durée pouvant atteindre quatre heures et à la seule condition d'en avoir préalablement informé le préfet. 

Ces dispositions permettaient, donc, le déploiement de caméras aéroportées, pendant une telle durée, sans autorisation du préfet, sans le réserver à des cas précis et d'une particulière gravité, et sans définir les informations qui doivent être portées à la connaissance de ce dernier.

6 - Contenus de la loi parue le 25/01/2022 : les caméras aéroportées

Désormais, les forces de l’ordre et de sécurité (police nationale, de la gendarmerie nationale et les militaires déployés sur le territoire national peuvent recourir à des caméras aéroportées pour assurer la prévention des atteintes à l’ordre public et la protection de la sécurité des personnes et des biens dans les cas prévus par l’article L. 242-5 du Code de la sécurité intérieure) peuvent recourir à des captations d’images depuis des aéronefs (CSI, art. L. 242-1 s.) où de police judiciaire (CPP, art. 230-47 s.).

Les douaniers peuvent aussi recourir à ces dispositifs dans l’exercice de leurs missions des transports transfrontaliers de marchandises prohibées.

L’autorisation est accordée par le préfet ou, à Paris, le préfet de police pour une durée maximale de trois mois renouvelable.

Elle doit mentionner le nombre maximal de caméras pouvant procéder simultanément aux enregistrements dans un même périmètre géographique (CSI, art. L. 242-5, IV).

Un contingentement national du nombre de caméras pouvant être simultanément utilisées dans un même département sera prévu par le ministre de l’Intérieur (CSI, art. L. 242-5, VII). 

Dans le cadre judiciaire, l’utilisation de caméras aéroportées est prévue lorsque l’exigent les nécessités soit d’une enquête ou d’une instruction portant sur un crime ou sur un délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement, soit d’une instruction ou d’une enquête de mort suspecte, de disparition inquiétante ou de recherche d’une personne en fuite (CPP, art. 230-47). 

Cette utilisation est alors autorisée soit par le procureur de la République pour une durée maximale d’un mois, renouvelable une fois, soit par le juge d’instruction pour une durée maximale de quatre mois renouvelable dans la limite de deux ans (CPP, art. 230-48). 

Les opérations sont effectuées sous le contrôle du magistrat qui les a autorisées et ne peuvent, à peine de nullité, avoir d’autre objet que celui visé dans ladite autorisation. Toutefois, le fait que ces captations révèlent d’autres infractions que celles mentionnées dans l’autorisation n’est pas une cause de nullité incidente (CPP, art. 230-50). 

Les enregistrements obtenus seront détruits à l’expiration du délai de prescription de l’action publique (CPP, art. 230-53).

7 - Les décrets d’application

Malheureusement, à ce jour, il n’existe qu’un seul décret d’application de la Loi n° 2022-52 du 24/01/2022. Il s’agit du décret n° 2022-712 du 27 avril 2022 portant application des articles L. 242-1 et suivants du Code de la sécurité intérieure et relatif à la mise en œuvre de traitements d'images au moyen de dispositifs de captation installés sur des aéronefs des acteurs de la sécurité civile, paru au JO du 28 avril 2022.

Finalités :

• la prévention des risques naturels ou technologiques,
• le secours aux personnes et la lutte contre l'incendie.

Il n’existe, ainsi, pas d’autres décrets d’application des articles de ladite loi, ce qui fait qu’elle est dite "partiellement applicable", puisqu’aucune mesure d’application n’a été prise en dehors de la partie sécurité civile. 

C’est, donc, une loi qui n'a reçu aucun de ses décrets ou de ses arrêtés prescrits par le législateur à l’exception du décret sur la sécurité civile.

En outre, elle n’est, par ailleurs, pas  mentionnée comme étant "d’application directe", cette notion concernant les lois ne prescrivant aucune mesure d’application et, donc, qui ont reçu tous leurs décrets et leurs arrêtés prescrits par le législateur et qui se suffisent à elle-même.

Rappelons que le contrôle de l’application des lois appartient au Sénat.

8 – Constats en conclusions

À la veille des événements sportifs Français importants, de la Coupe du monde de rugby et des Jeux Olympiques, il y a, donc, urgence à ce qu’un décret d’application soit pris pour la partie "drone – sécurité – police" afin de permettre aux drones de la police de voler pour effectuer toutes missions utiles à la sécurité des français lors de manifestations publiques et/ou sportives et, en tout état de cause, dans l’exercice de toutes les facettes de son métier. Cela implique, aujourd’hui, compte tenu de l’urgence découlant de la proximité de gros événements sportifs mondiaux en France, de veiller à la mobilisation des sénateurs et administrations pour que la rédaction du décret relatif à la partie drones des forces de l’ordre soit effective et officialisée de façon à ce que les drones aériens de la police puisse voler en toute légalité et ne viennent se heurter à quelque contestation d’associations dites protectrices de la seule notion de "vie privée des Français".
 

À défaut de prise d’un tel décret d’application de ladite loi, la sécurité intérieure sera gravement mise en péril et/ou sujette à contestations judiciaires de la part de diverses associations sauf à imaginer que l’on allume des feux un peu partout, de manière à ce que les drones de la sécurité civile (pompiers) se subrogent, subtilement, à ceux de la Police nationale !

Franck Richard