Décentralisation en France : sortir de l’illusion pour retrouver le sens politique

Florence Thöni est Directrice Générale Adjointe Cadre de vie urbain, durable et citoyen, Ville d'Alfortville (94).

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Depuis plus de quarante ans, avec les lois Defferre, la décentralisation est invoquée comme une évidence républicaine, un horizon indiscutable et structurant de modernisation de l’action publique. Présentée comme un levier de démocratisation, d’efficacité de l’action publique et d’adaptation aux réalités territoriales, elle demeure néanmoins un processus inachevé, ambigu et traversé de tensions. A force d’être proclamée sans être pleinement assumée, elle est devenue en France un objet paradoxal : omniprésente dans les discours, décevante dans ses effets, ambiguë dans ses finalités.

Les débats contemporains ne portent plus seulement sur l’opposition entre centralisation et décentralisation, mais sur la nature réelle du mouvement engagé : assiste-t-on à une véritable autonomie locale ou à une rationalisation fonctionnelle de l’État territorial ?

À partir des travaux académiques, des analyses industrielles, des positions des associations d’élus, des médias spécialisés, de expertises de certains spécialistes et des discours politiques, cette synthèse propose une lecture croisée des enjeux, des arguments pour et contre, des acquis et des chantiers encore ouverts.

Cette tribune ne vise pas à opposer l’État aux territoires, mais à poser une question simple, trop souvent évitée : avons-nous réellement décentralisé le pouvoir, ou seulement réorganisé l’appareil administratif de l’État ?

Une décentralisation qui promet beaucoup, mais délivre peu

La promesse initiale était forte : rapprocher la décision publique des citoyens, adapter les politiques aux réalités locales, libérer l’initiative territoriale. Sur le papier, les transferts de compétences ont été massifs depuis les lois Defferre. Dans les faits, l’autonomie reste étroitement conditionnée.

La trajectoire française ressemble moins à une décentralisation politique qu’à une rationalisation fonctionnelle. Les collectivités exécutent davantage, mais décident rarement seules. La norme demeure nationale, la ressource financière encadrée, l’évaluation centralisée. Le pouvoir change de main, mais pas vraiment de centre de gravité. Cette situation crée une frustration croissante chez les élus locaux : ils portent la responsabilité politique sans disposer de la pleine capacité d’arbitrage. C’est là l’un des non-dits les plus structurants du débat actuel.

Les enjeux contemporains de la décentralisation

Adapter l’action publique à la diversité territoriale

Un premier enjeu central réside dans la capacité des politiques publiques à répondre à l’hétérogénéité croissante des territoires. Métropolisation, dévitalisation de certains espaces ruraux et industriels, fractures d’accès aux services publics : la décentralisation est pensée comme un moyen de mieux ajuster les réponses publiques aux besoins locaux.

Concernant la redynamisation industrielle, les stratégies de réindustrialisation ne peuvent être uniformes. Elles nécessitent une connaissance fine des écosystèmes locaux, des compétences productives et des acteurs économiques territorialisés. Dans cette perspective, la décentralisation apparaît comme un levier stratégique de politique industrielle.

Redéfinir le rôle de l’État

La décentralisation pose la question du repositionnement de l’État : stratège, régulateur, garant de l’égalité, mais moins opérateur. Toutefois, l’évolution récente s’apparente davantage à une recomposition de l’État territorial qu’à un réel transfert de pouvoir politique. L’État conserve la main sur les normes, les financements et l’évaluation, ce qui limite l’autonomie effective des collectivités.

L’autonomie locale comme condition de performance

Il est important d’insister sur un point clé : l’autonomie des institutions de proximité sans une stratégie globale est un facteur évident d’échec de la décentralisation. L’autonomie n’est pas une fin en soi ; elle doit s’inscrire dans une vision stratégique claire, articulant compétences, ressources financières et capacités administratives. À défaut, la décentralisation peut conduire à une fragmentation de l’action publique et à une inefficacité accrue. C’est ce qu’il semble se produire depuis plusieurs années.

Les territoires ne sont pas un problème, ils sont une solution pour garantir la souveraineté de proximité et la résilience nationale

Quand on évoque la réindustrialisation il est essentiel de rappeller une évidence stratégique : il n’y a pas de politique industrielle efficace sans ancrage territorial. Compétences productives, foncier, formation, infrastructures, écosystèmes d’acteurs, ressources : tout ce qui fait l’industrie, l’agriculture, le tourisme... est local avant d’être national.

La même logique vaut pour la transition écologique, l’aménagement, la cohésion sociale. Les métropoles, les villes moyennes, les territoires ruraux ne font pas face aux mêmes défis. Les traiter de manière uniforme relève moins de l’égalité que de l’aveuglement.

Les associations d’élus – AMF, AMRF, Intercommunalités de France, France Urbaine – le rappellent avec constance : la proximité n’est pas un luxe démocratique, c’est une condition d’efficacité.

Dans un monde bouleversé par l’enchaînement des crises – écologiques, climatiques, économiques, sanitaires et géopolitiques – une certitude s’impose : la France ne pourra rester  résiliente  qu’en  renforçant  la  capacité  d’action  de  ses  territoires.

Notre pays demeure l’un des plus centralisés d’Europe. Ce modèle, jadis garant d’unité et de stabilité, montre désormais ses limites : lenteur de l’action publique, décisions inadaptées aux réalités locales, dilution des responsabilités, perte de lisibilité démocratique, sentiment d’abandon dans la ruralité et les franges périurbaines.

Pourtant,  lorsque  la  crise  frappe,  ce  sont  les  territoires  qui  tiennent. Les communes, intercommunalités, associations et entreprises locales assurent continuité du service public, solidarité, organisation, coordination. Durant les incendies, les inondations, la pandémie, ce sont les acteurs de proximité qui ont su agir avec efficacité car ils  connaissent  le  terrain,  les  personnes,  les  risques  et  les  leviers  disponibles.

Les Plans communaux de sauvegarde (PCS) l’ont amplement démontré : lorsque les dispositifs sont anticipés, partagés et testés, la réaction est plus rapide, plus cohérente et plus adaptée.

La résilience est, par essence, territoriale :

• elle se construit sur la connaissance intime des réalités locales ;
• elle se nourrit des coopérations entre élus, habitants, associations et entreprises ;
• elle repose sur des dynamiques sociales et économiques territorialement ancrées.

Les arguments en faveur de la décentralisation

L’organisation territoriale française reste marquée par la superposition des strates, la complexité des compétences, la verticalité administrative et le manque de marges de manœuvre laissées aux collectivités. L’État central conserve un rôle considérable dans des domaines où d’autres pays ont depuis longtemps fait le choix de la subsidiarité.

Redonner la main aux territoires ne signifie pas affaiblir l’État, mais le recentrer sur ses missions stratégiques : la cohérence nationale, la sécurité, la solidarité, la justice, les infrastructures structurantes.

Face aux défis du XXIe siècle, la France a besoin d’un État stratège, garant des équilibres, et de territoires opérateurs, capables d’agir, d’innover et d’adapter les politiques publiques au réel.

Une action publique plus efficace et plus réactive

Les associations d’élus mettent en avant la capacité des collectivités à agir rapidement, à innover et à expérimenter. La proximité avec les citoyens permet une meilleure identification des besoins et une adaptation plus fine des politiques publiques.

Un levier de développement économique et industriel

Il est important de souligner que les territoires sont devenus des acteurs centraux de l’attractivité économique. Zones industrielles, formation professionnelle, foncier, infrastructures : la coordination locale est déterminante. La décentralisation favorise la construction de stratégies industrielles territorialisées, en complément des politiques nationales.

Renforcement de la démocratie locale

La décentralisation est aussi défendue comme un approfondissement démocratique. Il faut rappeller que les collectivités constituent des espaces d’innovation démocratique (concertation, participation citoyenne, budgets participatifs), difficiles à impulser depuis le centre.

La résilience nationale repose sur trois atouts que seule la proximité garantit :

• une connaissance fine du terrain ;
• une capacité d’action rapide ;
• une confiance locale indispensable à la cohésion nationale.

C’est une transformation profonde de la gouvernance :

• une gouvernance qui part du terrain ;
• qui valorise les expérimentations locales ;
• qui s’appuie sur les bassins de vie ;
• qui fait de l’agilité territoriale un levier de puissance nationale.

Les critiques et limites de la décentralisation

Une autonomie largement encadrée 

Il existe un paradoxe français : alors que les compétences ont été multipliées, l’autonomie décisionnelle reste limitée. La prolifération normative, le contrôle budgétaire et la contractualisation asymétrique avec l’État traduisent une logique de rationalisation managériale plus que de décentralisation politique.

Inégalités territoriales accrues

L’AMRF alerte cependant sur le risque d’un accroissement des fractures territoriales. Les collectivités n’ont ni les mêmes ressources fiscales ni les mêmes capacités administratives. Une décentralisation mal compensée peut renforcer les inégalités entre métropoles, villes moyennes et territoires ruraux.

Complexité institutionnelle et lisibilité réduite

La superposition des niveaux (communes, intercommunalités, départements, régions) est régulièrement critiquée. Cette complexité nuit à la lisibilité pour les citoyens comme pour les agents publics, et peut générer des coûts de coordination élevés.

Pour autant, l’autonomie locale ne peut être un slogan. L’autonomie sans vision partagée conduit à la fragmentation, aux inégalités et à la perte de cohérence.

C’est l’un des points de friction majeurs du débat français. D’un côté, l’État craint l’éclatement républicain. De l’autre, les territoires dénoncent un centralisme qui bride leur capacité d’action. La solution ne réside ni dans le statu quo ni dans un retrait de l’État, mais dans une redéfinition lucide des rôles, dans une vision stratégique claire

Ce que nous avons fait… et ce que nous n’osons pas faire
 

Soyons clairs : des avancées réelles ont eu lieu.

Transferts importants de compétences depuis 1982 (urbanisme, action sociale, développement économique, transports).

• Les régions se sont affirmées comme acteurs stratégiques du développement économique et de la formation (SRDEII, formation professionnelle)
• L’intercommunalité a permis des mutualisations indispensables.
• La contractualisation État-collectivités est devenue un mode de gouvernance central.
• Les discours politiques récents sur la différenciation territoriale ont également marqué une reconnaissance politique de la diversité des territoires, notamment avec l’inscription du principe de différenciation dans le débat constitutionnel.

Mais l’essentiel reste devant nous. Nous n’avons pas

• clarifié les compétences : Un consensus relatif émerge sur la nécessité de réduire les chevauchements et de mieux définir les responsabilités. Cela implique des choix politiques clairs, au-delà d’une simple rationalisation technico-administrative.
• garanti une autonomie financière crédible : Sans ressources propres dynamiques, la décentralisation reste incomplète. Les associations d’élus demandent une réforme profonde de la fiscalité locale et une sécurisation des financements.
• investi suffisamment dans les capacités administratives locales : la réussite de la décentralisation suppose un investissement dans la formation des agents et l’ingénierie territoriale, condition souvent sous-estimée du succès des réformes.
• assumé politiquement la diversité des trajectoires territoriales. : l’autonomie locale doit s’inscrire dans une stratégie nationale cohérente. L’enjeu est de concilier différenciation territoriale et égalité républicaine.

En réalité, nous avons décentralisé la gestion sans décentraliser le pouvoir.

Refaire de la décentralisation un projet politique

La souveraineté de demain se joue donc autant dans les territoires que dans les centres décisionnels. Les défis globaux – adaptation climatique, sécurité alimentaire, gestion de l’eau, revitalisation économique, transition énergétique – appellent une organisation où le local n’est pas un sous-échelon, mais l’échelle pertinente pour concevoir et agir.

Aujourd’hui, la décentralisation en France apparaît moins comme un mouvement linéaire que comme un compromis instable entre autonomie et contrôle, différenciation et égalité, efficacité et unité.

La décentralisation ne peut plus être traitée comme une réforme technique ou budgétaire. Elle est un choix politique structurant, qui engage notre conception de l’État, de l’égalité et de la démocratie.

Les débats actuels montrent qu’elle ne peut réussir sans clarification des finalités politiques, sans autonomie financière réelle et sans articulation stratégique entre l’État et les territoires

L’enjeu n’est pas de savoir si l’État doit être fort ou faible. Il doit être stratège, garant de la solidarité nationale, tout en acceptant de ne plus être omniprésent. Les territoires, eux, doivent disposer d’une réelle capacité d’initiative, mais aussi de responsabilités clairement assumées.

À l’heure des transitions industrielles, écologiques et démocratiques, continuer à piloter un pays complexe avec des outils centralisés du siècle passé n’est plus tenable.

Plus qu’une réforme institutionnelle, la décentralisation reste un projet politique inachevé, au cœur des transformations de l’action publique française.

La décentralisation n’est pas un risque à contenir. C’est une opportunité à organiser. Encore faut-il avoir le courage de la penser jusqu’au bout.

Florence Thöni