Eau et dérèglement climatique : faut-il en finir avec les concessions ? Plaidoyer pour un service public à performance globale et durable

Aurélie Luttrin est Présidente d’Eokosmo.

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Le 6ème rapport du GIEC en date du 20 mars 2023 est sans appel :

• la hausse de la température globale s’est accentuée avec un niveau de réchauffement de 1,5° dès 2030 ;
• les émissions de gaz à effet de serre continuent d’augmenter ;
• la vulnérabilité des écosystèmes et des populations s’accentuent (accès à l’eau plus difficile, hausse de la mortalité liée aux vagues de chaleur, etc.).

La France n’échappe pas à ce constat dramatique.

Depuis l’été 2021, elle connaît également des vagues de chaleur ainsi qu’une baisse des précipitations générant un cumul de sécheresses (météorologique, agricole et hydrologique).

Météo France, dans son étude du 21 mars 2023, intitulée "Ressources en eau, sécheresses et changement climatique", a mené un travail de prospective et prévoit, en 2050, une forte augmentation du nombre de jours de sol sec (entre +10 et +25 jours dans toutes les régions) avec deux fois moins d’eau dans le manteau neigeux des Alpes.

L’accès à l’eau n’est malheureusement pas le seul problème auquel est confronté la France : la qualité de l’eau tend à diminuer.

De manière générale, cette dernière a tendance à se détériorer pendant les sécheresses et les vagues de chaleur (68 %), les tempêtes et les inondations (51 %) comme nous pouvons le constater actuellement et les changements climatiques à long terme (56 %). Pendant les sécheresses, le problème vient de la quantité réduite d’eau disponible pour diluer les contaminants, tandis que les tempêtes et les inondations font augmenter la quantité de contaminants provenant des terres qui s’écoule dans les rivières et les ruisseaux[1].

En France, des experts tirent la sonnette d’alarme. "En quarante ans […], nous avons dû fermer 25 % des points de captage d’eau potable en raison notamment de la pollution aux nitrates et aux pesticides", souligne l’hydrogéologue Florence Habets. Les sites de bonne qualité deviennent rares, déplore la scientifique[2].

Le service public de l’eau est donc soumis depuis quelques années à de fortes contraintes nécessitant de nouvelles qualités et compétences (agilité, capacité d’adaptation, réactivité, innovation) indispensables à la garantie des principes fondamentaux du service public que sont la satisfaction des besoins des usagers, l’égalité d’accès, la  continuité et la mutabilité.

Quand les services de l’eau et de l’assainissement gérés en délégation représentent 32 % des services mais couvrent plus de 57 % de la population et quand les départements les plus sous tension concernant l’accès à l’eau (comme Mayotte, la Guadeloupe, la Réunion, les Bouches-du Rhône) sont ceux dont le service public de l’eau et de l’assainissement est le plus délégué à des concessionnaires, se posent les questions suivantes :

La concession demeure-t-elle le système contractuel le plus adéquat et le plus agile pour répondre aux besoins des populations et aux nouveaux enjeux écologiques, sociaux et technologiques de notre siècle ?

La 4ème révolution industrielle que nous vivons, liée à l’exploitation des données et au développement de l’intelligence artificielle, ne va-t-elle pas également rebattre les cartes d’un service public en crise  et permettre une transformation structurelle pour créer un service public à performance durable ?

1. La concession : une stratégie contractuelle obsolète au regard des enjeux de notre siècle

En vertu de l’article L. 1121-1 du Code de la commande publique, un contrat de concession est un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent code confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix. La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le concessionnaire assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, qu'il a supportés.

Les motivations souvent évoquées en faveur d’une concession sont les suivantes :

• une équipe sous-dimensionnée pour une gestion en direct,
• une facilitation de la gestion,
• une partenariat public -privé pour le financement d’infrastructures,
• une amélioration du service public de l’eau avec des concessionnaires qui feraient bénéficier les concédants de leurs avancées technologiques.

Un tableau idyllique bien loin de la réalité du terrain.

Une maintenance des réseaux perfectible 

Des contentieux récurrents avec les concessionnaires concernant des défauts d’entretien et une mauvaise qualité de l’eau (CA Paris, 17 septembre 2015, n° 14 05396. - TA Lille 8 avril 2022. - CAA PARIS 3ème ch, 20 octobre 2023, n° 22PA02088. - CAA Toulouse 3ème ch, 4 octobre 2023 21TL03821) démontrent que la délégation du service public à une société privée réputée plus puissante économiquement pour supporter des travaux de maintenance ne prémunit pas les collectivités d’une carence en matière d’entretien et de maintenance.

Certes, la problématique du défaut d’entretien des réseaux d’eau et d’assainissement n’est pas propre aux concessionnaires et concerne tous les modes de gestion du service public (régie, délégations, etc.). En effet, chaque année, c’est l’équivalent de la consommation annuelle d’eau de 18,5 millions de Français qui est perdue à cause de canalisations trop anciennes ou mal entretenues[3]. L’UFC Que Choisir a, d’ailleurs, récemment, sonné l’alarme en dénonçant le mauvais entretien des canalisations et, dans certains départements tels que la Mayenne, une quantité d'eau potable, estimée à 13 %, qui n'arriverait jamais aux consommateurs[4].

Mais lorsque l’on se réfère à l’une des motivations justifiant le recours à la concession (le transfert de l’investissement à la charge du concessionnaire pour garantir un haut niveau de service public )force est de constater que l’objectif n’est pas atteint et que l’intérêt de la concession s’amenuise en termes de satisfaction des besoins de la population. Nous pourrions aller jusqu’à la provocation suivante : quitte à avoir un réseau mal entretenu, autant percevoir directement les recettes du service et s’épargner le paiement à un tiers de contributions ou d’aides à l’équilibre contractuel comme c’est souvent le cas depuis quelques années.

À cet écueil, s’ajoute un prix de l’eau en constante augmentation. Selon la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), le prix de l'eau devrait bondir en moyenne de 5 % en 2024[5]. En 2023, un tiers des 10 526 organes de gestion de l'eau en France avait augmenté  ses tarifs de 5 à 50 %.

La raison officielle le plus souvent invoquée est l’augmentation du coût de l’énergie qui représente 20 % du coût de fonctionnement du gestionnaire.

Néanmoins, nous voyons apparaître d’autres raisons moins avouables. Des avenants commencent à être proposés par des concessionnaires soucieux de leur rentabilité. L’objectif : compenser le manque à gagner lié à la baisse de la consommation d’eau constatée à la suite des épisodes de sécheresse, de politiques générales de protection des ressources en eau et d’une consommation raisonnée de l’eau par les entreprises et les particuliers.

C’est ainsi, que nous nous retrouvons avec la situation ubuesque suivante : plus les entreprises et les particuliers font des efforts pour limiter leurs consommations d’eau, plus ils sont susceptibles de voir leurs factures augmentées pour permettre au concessionnaire de retrouver un équilibre économique.

Concession et baisse des consommations ne font pas bon ménage. Les intérêts en jeu sont trop antagonistes pour être réconciliables.

Passé un niveau de financement public complémentaire, la gestion du risque par le concessionnaire devient inexistante, soulevant, à terme, la question d’une requalification à venir en marché public de prestations de services.

Enfin, le dernier et pas moins important écueil : l’appropriation des données personnelles et autres données liées à l’exploitation du service par le concessionnaire.

Il convient de rappeler que nous sommes entrés, depuis quelques années, dans une quatrième révolution industrielle, liée à l’exploitation des données et au développement de l’intelligence artificielle.

Or, peu de collectivités le savent et encore moins prennent conscience que cette 4ème révolution industrielle nécessite des nouvelles méthodes de gestion territoriale et une restructuration des services publics en profondeur.

Désormais, le pouvoir réside dans la donnée. La personne morale qui détient les données d’un service public a le pouvoir sur ce dernier.

Dans le domaine de la gestion du service public de l’eau, le concessionnaire a, malheureusement, faute de clauses contractuelles dans ce sens, une mainmise sur toutes les données liées à la gestion du service. La collectivité est, au mieux, connectée à des applications fournies par ces concessionnaires et soumises pour la plupart à des droits extraterritoriaux américains (ce qui pose d’ailleurs un problème de sécurité nationale), elle est, au pire, coupée de toute information directe et dépendante de données que veut bien lui transmettre le concessionnaire.

Notons qu’en matière de données sur l’eau, la chaîne alimentaire profite toujours in fine aux entreprises américaines.

Veolia, par exemple, motive sa décision de ne pas stocker en interne ses données par une volonté d’optimisation des coûts et d’amélioration de la performance. Elle en tire comme conclusion qu’AWS est le prestataire idéal pour ce faire.[6]

AWS bénéficie à la fois des savoir-faire de Veolia et des données des collectivités territoriales.

Veolia se jette dans la gueule du loup et en profite pour jeter également ses clients.

N’oublions pas qu’en vertu de la stratégie du criquet que j’ai exposée dans plusieurs tribunes, Amazon risque d’être à terme, un futur exploitant du service de l’eau.

En outre, des audits de cybersûreté devraient être diligentés de manière plus régulière par les collectivités territoriales auprès de leurs concessionnaires ; les réseaux d’eau sont des sites sensibles, encore plus, aujourd’hui, au regard de l’état actuel des relations internationales.

Des questions se posent également sur l’exploitation des données personnelles. Même si le RGPD est respecté, quid de l’exploitation éthique avec des ventes de données personnelles à des banques ou assurances et des revenus conservés par le concessionnaire ?

De même l’exploitation de données liées à l’exploitation du service en vue du développement d’IA ou de technologies destinées à être vendues aux mêmes collectivités devrait faire l’objet d’une autorisation spécifique et a minima d’une rémunération des collectivités.

Autant de sujets qui ne sont pas traités et dont il va falloir se préoccuper car désormais les collectivités gestionnaires du service public de l’eau ont une obligation supplémentaire : celle d’être le tiers de confiance dans l’exploitation des données personnelles de sa population.

Aujourd’hui, avoir une société privée, concessionnaire du service public de l’eau n’est plus adapté à l’intérêt général ni l’impératif d’agilité et de performance du service public.

Un changement s’impose.

2. De l’impérieuse nécessité d’une transformation structurelle : l’émergence d’un service public de l’eau et de l’assainissement à performance globale et durable 

Un service public à performance durable est un service public qui répond aux enjeux de la 4ème révolution industrielle :

• Gouvernance et sécurisation des données
• Refonte organisationnelle pour fluidifier les procédures internes
• Refonte du modèle économique
• Innovation constante et technologies souveraines, non soumises à des droits extraterritoriaux, au service de la performance du service
• Amélioration des conditions de travail et garantie de l’employabilité des agents
• Adaptation aux besoins de la population et aux aléas de la vie et de l’environnement (catastrophes naturelles, crise sociale, etc.)
• Changement des modes de pensée (arrêt de la pensée court-termiste et développement de la vision tri-temporelle – court, moyen et long termes)
• Intégration dès la conception des stratégies, des enjeux environnementaux

Pour répondre à ces enjeux, plusieurs actions devront être menées par les collectivités responsables du service public de l’eau.

Une reprise du pouvoir par les collectivités et une bonne définition et priorisation des besoins.

La priorité est dans la reprise en main des services publics de l’eau par les collectivités compétentes. Suppression du millefeuille décisionnel, des intermédiaires, accès direct aux données, renforcement de la cybersûreté (sécurisation des données, des systèmes d’information et des usages) sont autant de défis à relever.

Des stratégies idoines devront être élaborées pour mettre en œuvre une gouvernance des données efficiente ainsi qu’une exploitation éthique et responsable pour une bonne définition des besoins de la population.

Ces dernières ne pourront être mises en œuvre sans un support technologique innovant,  souverain et sécurisé. Les réseaux d’eau français, au regard de leur caractère sensible, ne peuvent être soumis à des droits extraterritoriaux étrangers (américains ou chinois). Les choix technologiques sont désormais des choix politiques sous la 4ème révolution industrielle. Ils nécessitent de solides connaissances en géopolitique et ne doivent plus relever de la seule compétence de Direction des systèmes d’information.

Soumettre un réseau d’eau à un droit étranger pourrait constituer désormais une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, passible de 15 ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende en application de l’article 411-6 du Code pénal.

De sérieuses réflexions dans le domaine sont à envisager.

De même, la gestion de l’eau devra donner lieu à une réflexion suivie d’actions sur l’usage à venir des technologies qui devra être raisonné et raisonnable, au regard de la forte consommation d’eau qu’elles nécessitent que ce soit au stade de leur fabrication ou au stade du stockage des données.

Pour faire fonctionner les IA génératives comme ChatGPT ou Bard, Google ou Microsoft consomment beaucoup de ressources CPU (unités centrales de traitement) et GPU (processeur graphique), refroidies à l'eau. Cette augmentation commence à inquiéter les villes où les datacenters sont installés. Dans son rapport, Microsoft a indiqué que la consommation d’eau des centres de données a progressé de 34 % entre 2021 et 2022. La firme a englouti plus de 6,4 milliards de litres d’eau en 2022, soit l’équivalent de 2 500 piscines olympiques. Google n’est pas en reste avec une hausse de 20% de sa consommation d’eau au cours de la même période.[7]

Il conviendra d’éviter l’écueil de l’Uruguay confronté à une colère de la population à la suite d’un accord donné à Google pour construire un centre de données dans une région déjà en stress hydrique.

Redonner la priorité à la population en cas de sécheresse paraît fondamental, connaître les besoins en eau du tissu économique et œuvrer pour des installations moins énergivores et moins gourmandes, autant d’actions à anticiper dans le cadre d’une stratégie pluridisciplinaire.

Une refonte du modèle économique de la gestion de l’eau s’impose également comme une urgence absolue devant l’importance vitale des défis à relever.

Comme le souligne très justement depuis plus de 10 ans, dans son rapport pour Fondapol (Fondation pour l’innovation politique) intitulé "Gestion de l’eau, vers de nouveaux modèles", une véritable réflexion doit être menée par les collectivités territoriales sur la gouvernance du service, son financement qui ne doit peut-être plus être basé exclusivement sur l’abonné et sur la vision holistique de la gestion de l’eau. En effet, la réflexion doit comprendre notamment les eaux de pluies, le recyclage des eaux usées, l’exploitation de l’eau de mer, le défi écologique et financier de l’énergie dans la gestion de l’eau, les ressources alternatives pour stocker, transporter ou produire l’eau …

Pour ce faire, un véritable changement de mode de pensée, une culture de l’innovation, une généralisation du mode de fonctionnement coopératif doivent innerver les services gestionnaires de l’eau qui ont l’opportunité d’entamer une transformation radicale en faveur de l’intérêt général pour redonner ses lettres de noblesse au service public.

En outre, les collectivités vont devoir relever le défi de l’attractivité de leur marque employeur face à des générations de moins en moins attirées par la fonction publique territoriale alors que les besoins sont bien là !

Attirer des nouveaux profils, fidéliser les talents via un nouveau mode de management, une rémunération adéquate, de nouveaux outils de gestion améliorant les conditions de travail et redonnant du sens à ce dernier tel est l’enjeu d’ un service public de l’eau performant.

Enfin, une innovation contractuelle devra être développée pour cadrer cette gestion de l’eau et garantir la continuité d’une exploitation efficiente et résiliente.

De manière générale, construire un service public de l‘eau à performance globale devra passer par regagner la confiance des usagers et initier une stratégie pluridisciplinaire de refonte globale dudit service pour la gestion durable d’un bien commun indispensable à notre société.

Face à l’urgence climatique et  aux menaces croissantes sur la quantité, la qualité de l’eau, il est impératif que la France revoie profondément sa gouvernance de l’eau. Cette ressource vitale, fondement de notre sécurité alimentaire, de notre santé publique et de notre économie, ne peut rester l’otage d’intérêts privés. Pour garantir un accès équitable, durable et résilient, il est essentiel d’embrasser une transformation audacieuse et concertée.

La feuille de route est claire : elle repose d’abord sur une gouvernance publique de l’eau, simplifiée, indépendante et transparente, pour garantir une gestion plus équitable et durable des ressources hydriques.

Les pouvoirs publics doivent simplifier la gouvernance de l’eau qui est victime d’un millefeuille décisionnel et reprendre les rênes de la planification de cette ressource stratégique, en redéfinissant les priorités en fonction des besoins vitaux et de la préservation des écosystèmes.

Ensuite, l’État et les collectivités territoriales doivent s’engager résolument dans l'innovation et l'exploitation des nouvelles technologies souveraines. Les avancées de la 4ème révolution industrielle offrent des solutions prometteuses : les outils de surveillance en temps réel, l'IA prédictive pour anticiper les crises, et les plateformes collaboratives pour une gouvernance à performance globale et durable.

Les partenariats public-privé doivent être repensés pour intégrer ces solutions et placer la technologie au service de la préservation et de l’accès public à l’eau sans pour autant tomber dans le techno-solutionnisme et à condition que ces technologies respectent les principes de souveraineté numérique (il s’agit de sécurité nationale) et de subsidiarité (n’ayons recours à la technologie qu’à défaut d’autres solutions viables).

Enfin, la France doit se doter d'un cadre de financement ambitieux pour soutenir cette transformation.

Cette transition ne pourra s’accomplir sans une volonté politique forte et un pacte national autour de l’eau, mobilisant tous les acteurs — collectivités, entreprises, citoyens. En attendant des actions fortes et cohérentes de la part de l’État, les collectivités territoriales peuvent agir dès à présent, à leur niveau pour renouer avec la performance globale et durable du service public de l’eau. Les stratégies existent, les moyens également. La question est moins de savoir si nous devons agir, mais comment et avec quelle ambition nous choisirons de le faire. La France, riche de son histoire et de ses ressources, doit être à la hauteur de ce défi pour garantir un avenir viable et prospère à toutes et tous.

Aurélie Luttrin

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[1] Rural 21 The International Journal of Rural Development, "Détérioration de la qualité de l’eau dans les rivières du monde", 22 septembre 2023

[2] L’Express, "Avec les sécheresses à répétition, une eau de moins bonne qualité ?" Sébastien Julian, 7 mai 2023

[3] Capital, "Sécheresse, la terrible conséquence de la vétusté de notre réseau de canalisations", 18 août 2022, Julien Doucet

[4] France Bleu Mayenne, 12 juillet 2023, "En Mayenne, trop d'eau potable perdue à cause du mauvais entretien des canalisations", Germain Treille

[5] JDN, "Le prix de l'eau va encore augmenter cette année, jusqu'à 60% pour certains ménages", 23 mars 2024, Hugo Franceschi

[6] Le Monde informatique, "Le jumeau numérique de Veolia motorisé par les multiples outils d'AWS", Benoît Huet / Dossier publié le 25 Juillet 2023

[7] Le Monde informatique, "La consommation d'eau liée à l'IA générative inquiète", Jacques Cheminat , 11 septembre 2023.