Pour une agence nationale et interministérielle de la médiation

Brigitte Raynaud est Magistrat au parquet général de Paris à la Cour d'appel de Paris.

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Face à la montée de la violence quotidienne qui gangrène jusqu'aux mouvements sociaux, comment procéder? La question n'est pas nouvelle et reste un enjeu de société majeur pour cette année encore, une année 2020 particulière, avec son lot d'incertitudes et de remises en cause des schémas traditionnels de vie, de communication et de développement, au niveau tant individuel que collectif. Que traduit cette violence et avons-nous les moyens de l'enrayer? Avant de répondre comment, il faut penser pourquoi. Classiquement présentée comme un ingrédient du dialogue social, la violence est devenue aujourd'hui, au regard de son niveau de banalisation et de gratuité, le reflet d'une société sans dialogue, et donc totalement dépourvue de la confiance interpersonnelle et institutionnelle, indispensable à son développement harmonieux.

Sans évoquer les organisations criminelles et les violences à connotation idéologique ou relevant de registres pathologiques, les praticiens du droit, mais pas seulement, savent que l'incompréhension des normes, des règles, des réponses de l'administration, souvent conjuguée à l'absence d'écoute du citoyen est le début de la spirale du conflit. Nombre de frictions entre citoyens ou entre citoyens et administrations dégénèrent à court terme en violences, verbales ou physiques, faute d'un dialogue de bonne qualité, avec le bon interlocuteur et au bon moment. Pire, sur le long terme, elles nourrissent la rancœur.

Comment restaurer le dialogue? Nous ne sommes pas démunis de solutions mais il faut changer de prisme et revisiter l'existant, avec un œil neuf. À cet égard, la médiation est par excellence le moyen du dialogue et de la confiance, à partir du moment où l'on la considère pour ce qu'elle est réellement, à savoir « un processus de communication éthique favorisant l’émergence de la solution au conflit par les médiés eux-mêmes, mais aussi la création ou la recréation du lien social », selon la définition donnée par Michèle Guillaume-Hofnung, Professeur émérite des facultés de droit.

Mal aimée en France, souvent par méfiance, en raison d'un supposé pouvoir dont elle est en réalité totalement dépourvue, la médiation a été laissée-pour-compte. Fille de la liberté d'expression et de communication née dans la mouvance de la politique de la ville, elle aurait dû irradier les administrations dont elle est la garantie démocratique, et même la société toute entière, en raison de son message de pacification et de responsabilisation des citoyens. Car ce sont eux qui sont à la manette pour trouver la solution au litige, « l'empowerment à la canadienne ». Au Canada, en effet, la médiation a été très « inspirante » en terme de régulation sociale. En France, cela ne s'est pas  produit, pas encore.

S'agissant de la médiation judiciaire, le mouvement a récemment été amorcé. La justice civile emboîte le pas à la justice administrative. La loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2019, qui rend obligatoire, pour les litiges civils inférieurs à 5000 euros, le recours aux modes alternatifs de règlement des conflits, est une grande avancée si l'on considère la réussite exemplaire de la médiation administrative, dans la résolution des litiges et le non-recours contentieux. L'ambition de Bruno Lasserre, Vice-président du Conseil d'État, exprimée à l'occasion des Assises nationales de la médiation administrative du 18 décembre 2019, est d'en faire la voie de recours de droit commun par excellence. En matière pénale, intégrée au registre des alternatives aux poursuites, et de fait peu utilisée au point de mettre les associations porteuses en difficulté financière, la médiation est toujours le parent pauvre car elle reste encore perçue comme un simple outil de désengorgement des tribunaux judiciaires surchargés, ce qui n'est pas sa vocation mais peut néanmoins y contribuer.

En réalité, on prend le problème à l'envers. Pour endiguer en partie cette violence du quotidien, il faut développer la médiation bien en amont du tribunal, là où les incompréhensions naissent et les litiges prennent racine, à l'occasion de l'exercice des droits ou de simples relations de voisinage. Il faut donc la développer au sein des ministères et des administrations centrales et déconcentrées, des préfectures et des collectivités locales, la faire vivre au plus proche des habitants et sur l'ensemble des territoires de la République, ruraux, urbains, banlieues et quartiers difficiles qui concentrent à eux seuls tous les défis de demain. Si la médiation reste unique dans sa définition et ses garanties intrinsèques d'indépendance et d'impartialité, elle peut être pensée au niveau collectif et sur mesure, de manière temporaire ou pérenne, selon les enjeux ou les conflits en cause; on peut penser aux mouvements sociaux des « gilets jaunes », des « retraites » par exemple. Autant de dialogues spécifiques à instaurer, avec toute l'inventivité nécessaire et quelques moyens aussi. Sur ce plan, les ressources humaines et matérielles existent sur le terrain. Reste à en penser l'organisation, le déploiement et le pilotage. Reste donc le signal politique.

Un certain nombre d'institutions se sont déjà dotées d'un médiateur, d'ailleurs souvent mal nommé, mais l'intention est là. Des professions du droit se sont engagées dans cette voie. Chacun est bienvenu, sous réserve d'une formation de qualité, car il n'existe pas de médiateur naturel, pas plus qu'il n'existe de juge ou d'avocat naturel. Mais il y a un grand besoin de clarification, de rationalisation, voire de contrôle car il est souvent question de fonds publics. C'est pourquoi la création d'une agence interministérielle de la médiation s'impose aujourd'hui pour à la fois en réguler le développement et évaluer ses résultats.

Il faut changer de prisme. La médiation n'est pas l'affaire d'un ministère. Seul le niveau interministériel permettra l'émergence d'une vraie politique publique de la médiation, susceptible de créer des ponts et de mobiliser toutes les forces utiles, professionnels et société civile, à son installation dans le paysage quotidien. En pratique, la médiation est bien souvent une  fenêtre sur des situations individuelles ou familiales complexes dont la violence est le révélateur, nécessitant une approche globale (sociale, économique, sanitaire, éducative, etc.). Bien structurée au niveau d'un territoire, la médiation ouvre les portes. Il y a une urgence sociale. La crise sanitaire du Covid 19 fragilise chaque jour encore un peu plus les gens comme les entreprises, composées pour 2/3 de TPE.

En rénovant la relation de l'administration à l'usager et le dialogue entre les citoyens, la médiation est un gage de pacification des rapports sociaux, en amont et aux côtés de l'arsenal répressif. Porteuse d'un projet de société intergénérationnel et impliquant chacun, la médiation, c'est la démocratie du quotidien.

Brigitte Raynaud